看法 | 外洋水利工程治理体制及我国的革新思路

前 言水利工程是国民经济和社会生长的重要基础设施,水利工程治理体制是水利工程正常运行的保证。随着社会的生长和人口的增长,水利工程的治理模式也在发生着变化。现在我国为能充实发挥水利工程效益,鼎力大举推进水管革新,并取得了一定的结果。

但我国水利工程治理体制中存在的问题依然很突出,这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且给国民经济和人民生命产业宁静带来极大的隐患。一、外洋水利工程治理体制及其借鉴（一）日本水利工程治理体制日本接纳集中协调与分部门行政的水资源治理体制,以流域水资源治理体制为主。日本将水利作为国家重要的公益性事业,实行以国家投资为主,都道府县、市町村、事业公团及受益者多头分管的多元化投入体系,水资源开发治理划分由领土厅、建设省、农林水产省、通商工业省、厚生省按政府赋予的职能举行治理。

1961年日本制定了《水资源开发公团法》,1962年建立了水资源开发公团,专门从事指定水系的水资源开发运动,以独立法人资格举行工程建设与运行治理。公团的基本任务是凭据国家的各项恒久计划和地方政府的远景计划,对日本的七洪流系举行开发、治理,调整各方面的关系、筹集资金、统筹全国水资源开发事业。凭据1997年修订的《河川法》,日本的河流按其重要水平划分为一级河流和二级河流,日本现在共有一级河流109条,二级河流2722条,划分由领土交通省大臣和都道府县知事治理,其中一级河流中的部门指定区域可由领土交通省大臣委托给都道府县知事治理。河流上水利工程的建设治理及建成后的运行治理由上述原则确定的河川治理者卖力,所需用度原则上是一级河流由国家负担,二级河流由都道府县负担,国家对都道府县受委托治理的一级河流和二级河流上的水利工程的建设和治理按一定比例给予津贴,津贴尺度除少数地域以外,不凌驾50%。

（二）美国水利工程治理体制美国水利工程治理在流域治理机制方面颇具特色,其流域治理体制依据详细情况而定,如:设置联邦法人机构———田纳西流域治理局(TVA),由联邦和流域各州组成团结机构(如特拉华和萨斯奎哈纳委员会);设立解决流域规模或特定问题的协调或治理委员会(如密西西比河委员会、科罗拉多河流域控制咨询理事会、邦纳维尔电力治理局);大多数流域组织则通过各州际或联邦———州协议举行详细运作。田纳西流域治理局是一个既享有政府权利同时又具有私人企业的灵活性和主动性的联邦公司。其机构是按公司形式设立的,董事会掌管并行使一切权力,直接向总统和国会卖力;其组织机构由董事会根据明确职责和提高效率的原则自主设置。

TVA的公益性项目和电力项目是划分核算的,公益性项目一直由国家拨款;从1933年到1956年,所有的电力项目也全部由国家拨款。随着TVA的生长,经济实力有所增强,1959年国会通过了对TVA法案的修正案,该修正案划定它的发电部门实行自负盈亏,而且要连本带息地归还政府的拨款。自1961年以来,TVA和其他的电力公司一样在公共资金市场上刊行了中、恒久债券,近几年来TVA大大提高了其债券组合的收兑弹性,并成为美国市场上一个良好的债券刊行企业。1995年TVA开始扩大投资者规模,刊行首批国际债券。

通过债券刊行,乐成地解决了其电力生长所需资金。（三）荷兰水利工程治理体制荷兰有约三分之一的土职位于平均海平面以下,65%的土地面临洪水威胁。

特殊的地理条件使荷兰建设了一套庞大的水治理系统,经由几个阶段的完善,为荷兰的水资源综合开发使用和治理提供了保障。荷兰水治理体制主要为地方集权式治理,这种权力来自上一级政府的授权。荷兰的水治理体制分为三级,最高级为国家级即中央政府;其次为区域一级,包罗省政府、水董事会、饮用水公司；然后是地方一级,主要是市政府和较低一级的水董事会。

其中水董事会是一个具有特殊功效的、非政府的、公共的、经济独立的水治理机构。国家级一级中,交通、公共事务和水治理部门是水治理的重要机构,卖力荷兰综合的水法例和政策的制定,以及对国有水域和水资源举行计划和治理。荷兰的地表水分为国有和非国有两类,交通公共事务和水治理部主要是卖力治理国有地表水,包罗大江大河、主要运河、河口、领海及防洪、防潮大坝、大堤等;省政府主要卖力非国有水资源的治理。

区域一级包罗省政府、水董事会、饮用水公司。在区域层面上,省政府是水治理的主体,制定水治理计划和战略计划,主要卖力地下水和区域内地表水水质的治理。绝大多数省的地表水水质授权给水董事会治理,省政府对其举行监视。

饮用水的供应由37家饮用水公司治理,虽然这些公司属于私人所有,但公共机构占有股份。这些公司团结组成荷兰水事务协会。在地方一级的水治理中,市政府主要治理都会排水系统,并将收集的污水送到水董事会的污水处置惩罚厂举行处置惩罚;较低一级的水董事会只卖力都会的水量治理。

在整个体制中,政府各部门和各相关级此外治理职责在执法上有明确的划定。一般而言,较高一级的机构对下一级的机构有监视权,可是监视权的品级划分不是很严格。

地方机构的政策和规则不能与上一级的法例相抵触。（四）各国水利工程治理体制的比力借鉴由于社会历史配景、行政治理体制、流域和水资源等特点差别,世界各国的水行政治理体制的设置形式多种多样。

国家级的设置形式如表1所示。只管各国的水资源治理体制差别,但各国都认识到水资源与其他资源相比,具有越发显着的以自然区域为整体的特征,都强调对水资源举行统一治理,才气更好的发挥水资源的总和效益和掩护日益懦弱的生态情况。日本的水利工程治理体制是属于“多龙治水,多龙管水”的模式。日本的水利工程治理中建设公团卖力政府投资的水利工程的建设和运行治理,政府对项目法人的监视很严格,这一点对我国政府投资的新建水利项目方面值得借鉴。

另外,日本的法制很健全,对政府投资项目制定了一系列的优惠政策,如提供恒久贷款、无息或低息贷款,为项目法人刊行建设债券提供担保,免征税收等。美国的水利工程治理体制主要显示在流域治理的体制创新上。

同时美国政府对水利工程的投资很大,政府财政资金能够落实到位,流域机构有足够的自主权,而且对于流域规模内的水利工程治理具有自主性,重视生态和环保,水费收取率高。荷兰水利工程治理体制可借鉴之处是:分级治理,条理明白,结构简朴,责、权、利划明白确,政府对水利工程的治理较多,注重水资源的统一治理。表1国家级水利治理体制设置形式分类种类代表国家以水利(水资源)部为主的水治理体制印度、罗马尼亚多部门分工治理体制美国、日本、法国、意大利以防治水污染为重点将水治理纳入情况部的水治理体制美国、加拿上将水治理纳入资源框架的治理体制澳大利亚、土耳其其他水治理体制设农水部;设水电部;设公共工程部卖力水资源治理。表1 国家级水利治理体制设置形式分类二、我国水利工程治理体制的革新思路第一类是指负担防洪、排涝等水利工程治理、运行、维护任务的水管单元,称为纯公益性水管单元,一般应定性为事业单元。

现在纯公益性单元1304个,占全国水管单元总数的24%；谋划性单元135个,占全国水管单元总数的2.49%。纯公益性水利工程主要是以政府为主要投资人，其水管单元性质是事业单元,主要靠国家财政支出。

要研究水管单元治理体制模式,首先要对水管单元性质举行定性。《关于水利工程治理体制革新实施意见》中凭据水管单元负担的任务和收益状况，将水管单元划分为纯公益性、准公益性和谋划性三类如图1所示：图1 水利工程治理体制框架第一类是指负担防洪、排涝等水利工程治理、运行、维护任务的水管单元,称为纯公益性水管单元,一般应定性为事业单元。现在纯公益性单元1304个,占全国水管单元总数的24%；谋划性单元135个,占全国水管单元总数的2.49%。

纯公益性水利工程主要是以政府为主要投资人，其水管单元性质是事业单元,主要靠国家财政支出。第二类是指既负担有防洪、排涝等公益性任务,又负担有供水、水力发电等谋划性功效的水利工程治理、运行、维护任务的水管单元,称为准公益性水管单元。准公益性水利工程政府投资比例也很大,凭据统计资料显示,5432个国有水管单元中,准公益性单元3993个,占全国水管单元总数的73.51%。第三类是指负担都会供水、水力发电等盈利型水利工程治理运行维护任务的水管单元,称为谋划性水管单元,定性为企业。

图1水利工程治理体制框架本文以瞄准公益性水利工程治理体制的分析为主,兼顾其他两类水利工程治理体制。准公益性水利工程治理主要存在以下问题:相关执法制度不完备、公益性资产和谋划性资产界定不清、项目法人制不完善、出资人定位不明、政府职能越位等,给准公益性水利工程治理单元的治理体制革新带来很大的难度。

因此,要革新准公益性水利工程治理体制,应该针对其存在的以上问题,逐个举行研究解决。在吸收外洋水利工程治理方式的优点和履历基础上,有须要开展以下事情:（一）完善相关执法制度政府有关部门应尽快制定相关法例、规章,主要解决政府和市场关系的问题。为了保证执法的可操作性,法例、规章划定的内容应加以细化,对绝大多数条款应作详细解释与划定,使得执行中有一个统一的尺度可以遵循。

（二）界定准公益性水利工程公益性资产的界限分析准公益性水利工程的治理问题,要先界定水利工程公益性服务的界限。水利工程公益性服务的界限应按其行为功效从如下几方面确定:提供公共服务,满足民众需求;不具有消费排他性和收益独享性;无法依据市场供求关系的因素确订价格(或收费尺度)。

准公益性水利工程包罗公益性和谋划性两类资产,相应地把准公益性水利工程的出资人划分为公益性出资人和谋划性出资人。根据市场经济和公共财政要求,政府职责是针对卖力工程中公益性资产的筹资建设和运行维护治理,谋划性部门由于其经济效益比力显着、投资回报相对较高,需要面临市场。因此,瞄准公益性水利工程的资产举行科学合理的界定和划分,是推进准公益性水利工程治理单元革新、理顺治理体制、建设良性运行机制的基础事情之一,也是改变准公益性水利工程治理单元现状、弥补在走向市场时存在的先天不足。

（三）完善项目法人制健全和完善项目法人、项目治理公司(或总承包公司)的激励与约束机制。凭据项目建设的考核情况,项目主管部门应在工程造价、工期和生产宁静获得有效控制,工程质量优良的前提下,对项目法人举行奖励,反之,要对有关人员举行处罚。项目法人与项目治理公司(或总承包公司)的赏罚措施应在条约中写明并严格执行。

（四）明确政府和出资人的责权利鉴于准公益性水利工程投资大、周期长、收益低的特点,政府应负担准公益性水利工程中公益性投资的建设用度和工程维护用度,或将这部门用度作为补助投于企业,政府必须明确水利工程中的职能分工,明确投资与补助。政府应偏重于项目计划、立项审批、组建公益性水利项目的项目法人、工程质量监视等,用行政、经济和执法手段治理项目法人,到达间接受理项目的目的。政府除了对水利工程公益性部门举行全额投入外,也可以对谋划性部门以商业投资者的身份举行部门投资,获得一定的股份,到场企业的利润分配。

因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补助,这不仅牵涉到政府的角色定位,而且还涉及工程运行后的利润分配问题。对于准公益性水利工程的谋划性资产,其资金主要通过非财政渠道(市场)筹集。谋划性出资人追求效益最大化,按其出资比例在准公益性工程谋划治理期间拥有谋划性资产所有权,享有所有者的资本受益、重大决议和选择治理者等权利,并负担相应义务。准公益性水利工程单元应建设资产谋划责任制,对工程单元全部谋划性净资产的保值、增值负担责任。

在治理体制上应选择企业团体公司治理准公益性大型水利工程,企业团体是与社会化大生产相适应以产权为主要联络纽带,以现代公司制度为主要体制特征的法人企业团结组织。“资本纽带母子型”企业团体,是一个以大公司为焦点,通过投资控股、参股而形成的团结体,焦点企业是母公司和控股公司。总之,从理论上看,我国的社会主市场经济生长已经具有一定的规模,各行各业都在努力探索适应自己的治理模式,水利工程治理体制模式的革新一方面参考其它行业的治理体制模式,如企业治理模式,另一方面要凭据自己的详细情况,与时俱进地研究出适合水利行业、适应我国社会主义市场经济的治理体制。泉源：《中国行政治理》。

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